Blickpunkt Kroatien 1/2022

Editorial

von Nenad Zakošek

            In vielen (vergleichsweise) neuen EU-Mitgliedsstaaten in Mittel- und Osteuropa wird die Konsolidierung der Demokratie durch Defizite der Justiz und des Rechtsstaates erschwert. Rumänien und Bulgarien wurde bei ihrem EU-Beitritt 2007 ein „Kooperations- und Verifikations­mechanismus“ auferlegt, der das Funktionieren rechtsstaatlicher Institutionen verfolgt. Diese Einschränkung einer Vollmitgliedschaft sollte nur temporär angewandt werden, aber auch 15 Jahre später ist der Mechanismus noch immer wirksam, weil die rechtsstaatlichen Defizite nicht überwunden wurden. In Polen und Ungarn haben herrschende rechtsnationalistische Parteien konstitutionelle Veränderungen durchgesetzt, die die Unabhängigkeit der Justiz in Frage stellen und der Exekutive die Beeinflussung der Gerichte ermöglichen. Diese beiden EU-Mitgliedsstaaten entfernen sich durch diese Praktiken zunehmend von liberal-demokratischen Grundwerten der Europäischen Union, weswegen sie seitens der Europäischen Kommission mit Sanktionen belegt werden.

            Probleme im Funktionieren der Justiz und des Rechtsstaats wurden auch in Kroatien während der EU-Beitrittsverhandlungen als das größte Hindernis für die kroatische Mitgliedschaft in der Europäischen Union erkannt. Kroatien musste institutionelle Reformen durchführen und zahlreiche Bedingungen hinsichtlich rechtsstaatlicher Institutionen erfüllen, bevor es 2013 der EU beitreten konnte. In dieser Zeit wurden die Reformen der Justiz optimistisch bewertet. Es wurde erwartet, dass Kroatien als EU-Mitglied die positive rechtsstaatliche Entwicklung fortsetzen wird. Heute wissen wir, dass diese Erwartung eine Illusion war. In vielerlei Hinsicht hat die Justiz in Kroatien seit 2013 eine Regression erfahren. Institutionelle Verbesserungen der Justiz kommen nicht durch stetige Evolution zustande, sondern durch einen unaufhörlichen Kampf zwischen Akteuren, die die Justiz ihren Interessen unterordnen wollen und den Reformkräften in Politik und Gesellschaft, die sich um eine unabhängige, verantwortliche und transparente Justiz in Kroatien bemühen.

            In dieser Ausgabe des „Blickpunkts“ widmen wir uns verschiedenen Aspekten der Probleme in der Funktionsweise der Justiz in Kroatien: Die Aktivistin und Parlaments­abgeordnete der links-ökologischen politischen Plattform Možemo!, Sandra Benčić, erklärt in ihrem Interview den breiteren Kontext und die politischen Bedingungen des Funktionierens der Justiz in Kroatien. Die angesehene Journalistin und Expertin für Fragen der Justiz Slavica Lukić untersucht in ihrem Beitrag, wie sich die neuesten Interventionen der Europäischen Staatsanwaltschaft in Kroatien auf die Arbeit der kroatischen Staatsanwaltschaft auswirken. Und der Professor an der Juristischen Fakultät der Universität in Zagreb, Alan Uzelac, erklärt in seinem Beitrag die Ursachen der Krise der Justiz in Kroatien.

Die Interviews und Beiträge erhalten vor dem Hintergrund der aktuellen Korruptionsskandale, die die kroatische Politik und Gesellschaft erschüttern, weitere Brisanz.

Mit dieser Ausgabe des „Blickpunkts“ beende ich nach 14 Jahren meine Arbeit als Redakteur und Herausgeber des Newsletters. Der „Blickpunkt“ geht weiter, die Redaktion übernimmt der Zagreber Politikwissenschaftler Boris Stamenić. Ich bin überzeugt, dass der „Blickpunkt“ auch in Zukunft einen weiten Kreis von interessierten Leser*innen erreichen wird.

Seit dem EU-Beitritt Kroatiens sind wir Zeugen der Regression rechtsstaatlicher Institutionen

Interview mit Sandra Benčić

> Wie beurteilen Sie die Funktionsweise des Rechtstaats in Kroatien nach dem EU-Beitritt?

Benčić: Was einigermaßen funktioniert ist der Transfer des EU-Rechts, also die Übernahme der EU-Richtlinien. Formal gesehen funktioniert alles; die europäischen Rechtsstandards werden ohne Verzug umgesetzt. Was jedoch nach dem EU-Beitritt Kroatiens nicht funktioniert, ist die Förderung einer institutionellen Kultur, die ein adäquates Niveau von rechtlichen Regeln und Standards absorbieren kann. Diese Förderung wurde beendet, als Investitionen in Zivilgesellschaft und teilweise in Medien zum Zweck des Aufbaus einer demokratischen Kultur und des Schutzes der Menschenrechte eingestellt wurden. Es wird nicht mehr daran gearbeitet, dass unsere institutionelle Kultur und unsere Werte die europäischen Regeln unterstützen. Als ein Beispiel hierfür erwähne ich das Verhalten, welches ich häufig bei Richter*innen oder in der Staatsverwaltung antreffe: Nehmen wir also ein Gesetz, wodurch das europäische Recht in das kroatische Rechtssystem umgesetzt wird. Neben diesem Gesetz gibt es weitere Elemente des EU-Rechts - Verordnungen und Richtlinien - , welche sich ebenfalls auf die durch das Gesetz regulierte Materie beziehen.

Ohne diese zusätzlichen Vorschriften bleibt die gesetzliche Regelung in Kroatien mangelhaft, aber die direkte Anwendung des EU-Rechts, welches hierarchisch höher gestellt ist, funktioniert in Kroatien nicht. Bei uns besteht nicht das Bewusstsein darüber, dass der Besitzstand der EU ein Teil des kroatischen Rechts ist - er wird noch immer als etwas Äußerliches verstanden.

> Ist diese inadäquate institutionelle Kultur teilweise auch eine Folge der ausbleibenden Kommunikation zwischen der Zivilgesellschaft und den staatlichen Institutionen, also der Staatsverwaltung, der Justiz und den politischen Amtsträgern?

Benčić: Wenn diese Kommunikation nur gelegentlich stattfindet, bleibt sie formalistisch. Es fehlen klare Botschaften über die Werte. Als z. B. Premierminister Plenković den Europäischen Green Deal öffentllich vorstellte, betonte er, dass Kroatien alle Richtlinien umsetzen und eine Vorreiterrolle in der grünen Transformation übernehmen würde, jedoch ohne dabei zu erklären, warum wir das tun werden. Er hat also überhaupt nichts über Ziele und Werte der grünen Transformation gesagt, warum sie für uns und unsere Kinder wichtig ist.

Ähnlich sprach er über die Justizreform: In der Debatte über die Wahl des/der Präsident*in des Obersten Gerichtshofes Kroatiens war das Hauptargument von HDZ und Plenković, dass dieses Amt eigentlich nicht wichtig sei, weil die für die Justizreform notwendigen Gesetze und Entscheidungen von der parlamentarischen Mehrheit und der Regierung vorbereitet würden. Es ist aber falsch zu sagen, der/die Präsident*in des Obersten Gerichthofes sei nicht wichtig, weil es absolut wesentlich ist, welche Werte die Person an der Spitze der richterlichen Gewalt vertritt und wie er/sie über diese Werte und die angestrebte institutionelle Kultur kommuniziert. In Kroatien findet der Umstand, dass institutionelle Kultur die Grundlage einer effektiven Justiz und Staatsverwaltung ist, keine Beachtung.

Ein grober politischer Fehler der HDZ-Regierung war die Reduktion der Finanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen

> Wie können Zivilgesellschaft und Medien diese institutionelle Kultur beeinflussen? Ist es mit der Rückkehr der HDZ an die Macht im Jahr 2016 in dieser Hinsicht zu einem Rückschritt gekommen?

Benčić: Ja, es ist auf jeden Fall zum Rückschritt gekommen. Ein gravierender politischer Fehler war die Reduktion der Finanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen, die sich mit den Themen befassen, welche für die demokratische Kultur wichtig sind - egal ob sie auf Expert*innenebene Korruptionsbekämpfung, Transparenz oder Justiz thematisieren, oder ob sie das auf der Basis demokratischer Werte tun.

Im Prozess des EU-Beitritts waren diese Organisationen in der Lage, die politische Agenda zu beeinflussen. Während der Regierung von Zoran Milanović, 2011-2015, gab es Programme, die Mittel für diese Organisationen bereitgestellt haben. Infolge des Regierungswechsels Anfang 2016 hat sich diese Politik unter der HDZ-Regierung von Tihomir Orešković und Tomislav Karamarko[1] völlig geändert. Viele Programme wurden nicht mehr durchgeführt und es gab keine öffentliche Ausschreibung für Programme zur Bekämpfung der Korruption oder zum Schutz der Menschenrechte. Zudem wurde die Finanzierung unabhängiger Kulturprogramme stark gekürzt, usw. Es ist sehr bezeichnend für den Charakter der jetzigen HDZ-Regierung, dass Premierminister Plenković diese Politik fortgesetzt hat.

Die HDZ-Regierung hat eine gewisse Neigung, unabhängige Kontrollinstitutionen -  wie die Kommission zur Entscheidung über Interessenkonflikte - in ihrer Arbeit zu beschränken

> Gibt es eine Neigung der HDZ-Regierungen, unabhängige Kontrollinstitutionen wie die Kommission für Entscheidung über Interessenkonflikte, den Informationsbeauftragten oder die Bürger*innenbeauftragte (Ombudsfrau), in ihrer Arbeit zu beschränken?

Benčić: Ja, genau das geschieht. Die HDZ-Regierung tut dies entweder auf formaler Ebene, also durch Gesetzesänderungen, die Kompetenzen dieser Institutionen beschneiden, oder auf anderen Wegen – bspw. durch ungenügende Finanzierung oder durch Marginalisierung dieser Institutionen, z. B. indem die Jahresberichte dieser Institutionen im kroatischen Parlament sogar mit drei-vier Jahren Verspätung auf die Tagesordnung kommen. Kürzlich fand im Parlament die Debatte über die Berichte der Bürger*innenbeauftragten aus den Jahren 2018, 2019 und 2020 statt. Die Berichte wurden rechtzeitig in die parlamentarische Prozedur geschickt, aber die Regierung hat sie nicht auf die Tagesordnung gesetzt.

Die Rolle der Kommission zur Entscheidung über Interessenkonflikte wurde wesentlich durch das Urteil des Hohen Verwaltungsgerichts begrenzt, wodurch die Möglichkeit verneint wurde, dass die Kommission über Verletzung der Amtsausübung nach Artikel 5 des Gesetzes entscheidet. Dieser Artikel definiert die Pflicht der Amtsinhaber*innen, ihr Amt nach Prinzipien der Ehrlichkeit, Unparteilichkeit und Verantwortlichkeit auszuüben. Es gibt einen starken Widerstand dagegen, dass Amtsinhaber*innen politisch zur Rechenschaft gezogen werden. Deswegen wurde auch die Kompetenz der Kommission für Entscheidung über Interessenkonflikte beschnitten, zu entscheiden, ob Amtsinhaber*innen ihr Amt ehrlich, verantwortlich und unparteilich ausüben. Das ist schlecht für die Entwicklung der demokratischen politischen Kultur in Kroatien.

Die Staatsanwaltschaft handelt nicht konsequent gemäß einer institutionellen Kultur der Unabhängigkeit von der exekutiven Gewalt

> Wie sehen sie die Position der Staatsanwaltschaft nach der Verhaftung des Ministers für Raumordnung, Bauwesen und Staatseigentum Darko Horvat und der Eröffnung von Ermittlungen gegen andere Mitglieder der Regierung?

Benčić: Die Staatsanwaltschaft handelt nicht konsequent gemäß einer institutionellen Kultur der Unabhängigkeit von der exekutiven Gewalt. Es gibt in der Staatsanwaltschaft, ebenso wie im Amt zur Bekämpfung der Korruption und der organisierten Kriminalität (USKOK), Menschen, die sich für eine selbständige und von der Exekutive unabhängige Position einsetzen, aber es gibt auch solche, die das nicht unterstützen.

Ein großes Problem besteht darin, dass die Generalstaatsanwältin Zlata Hrvoj-Šipek, die die Institution leitet, aus der zivilrechtlichen Abteilung der Staatsanwaltschaft kommt. Die Aufgabe dieser Abteilung besteht in der Vertretung der Interessen der Republik Kroatien in zivilrechtlichen Rechtsfällen. Es ist klar, dass sie in einer institutionellen Kultur handelte, die darauf ausgerichtet war, die Interessen des Staates nach Vorgaben der Exekutive zu schützen. Es ist also eine gegenteilige Logik von der, die für jenen Teil der Staatsanwaltschaft gilt, der sich um unabhängiges Handeln in strafrechtlichen Rechtsfällen bemüht. Deswegen vermute ich, dass die Ermittlungen, die zur Verhaftung von Minister Horvat geführt haben, an der Generalstaatsanwältin vorbei unternommen wurden, und dass sie in die Lage gedrängt wurde, in der sie das tun musste. Das wird auch daran sichtbar, dass die Staatsanwaltschaft gewissermaßen zurückgewichen ist, nachdem der Premierminister in Reaktion auf die Verhaftung des Ministers Horvat die Staatsanwaltschaft in beispielloser Weise angegriffen hat.

Die Europäische Union und Korruptionsbekämpfung in Kroatien

von Slavica Lukić

            Die Staatsanwaltschaft Kroatiens, die laut Verfassung ihre  Arbeit unabhängig ver-richten sollte, steht seit jeher in Verdacht, sich mit der Regierung abzusprechen und nur in jenen Fällen der Korruption auf hohem Niveau und des Amtsmissbrauchs Ermittlungen zu unternehmen, die für die Regierung nicht politisch brisant sind. Dieser Verdacht war besonders stark zur Amtszeit eines der Vorgänger der aktuellen Generalstaatsanwältin Zlata Hrvoj Šipek, Mladen Bajić. Die Arbeit der 2017 gegründeten Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO), die seit 2021 auch in Kroatien Fälle der Korruption auf hoher Ebene und des Geldmissbrauchs bei der Verwendung von EU-Fonds ahndet, zeigt neuerdings auch Konsequenzen für die Arbeit der Staatsanwaltschaft Kroatiens.

            Der Fall, in dem die Ermittler*innen des Amtes zur Bekämpfung der Korruption und der organisierten Kriminalität (USKOK) am 10. November 2021 an die Tür der ehemaligen Ministerin für Regionalentwicklung und europäische Fonds, Gabrijela Žalac (HDZ), geklopft haben, um sie wegen einer verdächtigen Softwarebeschaffung für das Ministerium in die Untersuchungshaft zu nehmen, ist aus drei Gründen interessant.

Die Arbeit der 2017 gegründeten Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO), die seit 2021 auch in Kroatien Ermittlungen durchführt, hat Konsequenzen für die Arbeit der Staatsanwaltschaft Kroatiens

            Erstens aufgrund der Tatsache, dass zum ersten Mal eine (Ex-)Ministerin verhaftet wurde, die ihren Posten in der Regierung von Andrej Plenković bekleidete und aus „seiner“ HDZ stammt, nicht aus jener unter Karamarko oder Sanader[1]. Plenković hat sich wiederholt bemüht, die Öffentlichkeit davon zu überzeugen, dass Korruption, die bei der HDZ sogar in einem Gerichtsprozess nachgewiesen wurde (Urteil im Fall „Fimi-media“ vom Oktober 2021), ein Merkmal der Partei in der Vergangenheit war und die heutige HDZ davon frei ist.

            Zweitens, weil im Fall Žalac die kroatische Öffentlichkeit zum ersten Mal erfahren hat, dass in Kroatien Strafverfahren wegen Korruption nicht mehr dem Monopol der Staats­anwaltschaft (DORH) und des USKOK unterliegen, sondern seit dem 1. Juni 2021 diese Verfahren auch durch die Europäische Staatsanwaltschaft (EPPO) veranlasst und durchgeführt werden können. Die EPPO ist befugt, aufgrund Veruntreuung von Finanzmitteln aus dem EU-Haushalt gegen verantwortliche Personen Ermittlungen einzuleiten.

            Drittens, und dies ist am Wichtigsten, wurde offenbart, dass die EPPO die Ermittlungen aufgrund jener Beweise initiiert hat, die auch der DORH zur Verfügung standen – diese Beweise wurden jedoch seitens der DORH zur Seite geschoben, weil man noch Anfang 2020 zum Schluss gekommen war, dass kein Grund zur Strafverfolgung bestand. Der Fall wäre wahrscheinlich für immer in den Schubladen des USKOK geblieben, wenn nicht der investigative Journalist Andrej Dimitrijević vom Portal Telegram HR, der 2019 die suspekte Softwarebeschaffung im Mandat der Ministerin Gabrijela Žalac untersuchte, die damals gesammelten Dokumente an das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) geschickt hätte, welches diese der EPPO weiterleitete.          

Mit der Verhaftung der ehemaligen Ministerin Gabrijela Žalac wurde zum ersten Mal eine Person wegen Korruption angeklagt, die unter Premierminister Plenković auf ihren Führungsposten ernannt wurde

            Die Generalstaatsanwältin Zlata Hrvoj Šipek und die Leiterin des USKOK Vanja Marušić versuchten auf einer gemeinsamen Pressekonferenz am 17. November 2021 wenig überzeugend zu erklären, warum der Fall Žalac nicht weiterverfolgt wurde und warum die Anklageschrift im Fall Agrokor zurückgezogen wurde. Ihr gemeinsamer Auftritt, bei dem auch deutlich wurde, dass sie untereinander ein äußerst frostiges Verhältnis haben, verschlechterte zusätzlich den Eindruck der Öffentlichkeit über den Zustand der DORH.

            Die politischen Reaktionen auf den Fall Žalac und die Rücknahme der Anklageschrift im Fall Agrokor waren heftig ‒ die parlamentarische Opposition forderte die Amtsniederlegung von Hrvoj Šipek und unterstrich, dass der Fall Žalac die politische Parteilichkeit der DORH beweist. Staatspräsident Milanović wetterte in seinem Stil gegen die „Blamage“ der DORH. In dieser Atmosphäre entschieden sich Premierminister Plenković und die Regierungsmehrheit für eine stille Unterstützung der DORH: Sie haben die Arbeit der DORH weder verteidigt noch gelobt, jedoch haben sie den Jahresbericht der Generalstaatsanwältin für 2020 im Parlament angenommen.

Im Februar 2022 wurde die Regierung erschüttert, als der damals aktuelle Minister für Bauwesen und Staatsvermögen Darko Horvat aufgrund des Verdachts auf Amtsmissbrauch verhaftet wurde

            Die Regierung von Andrej Plenković wurde durch das beispiellose Vorgehen der DORH im Februar 2022 erschüttert, als wegen des Verdachts auf Amtsmissbrauch bei der Verteilung der Subventionen ein aktuelles Regierungsmitglied, der Minister für Bauwesen und Staatsvermögen Darko Horvat, verhaftet wurde. Weitere Ermittlungen wurden auch gegen den Vizepremierminister Boris Milošević und etwas später auch gegen den Minister für Arbeit und Rentenwesen, Josip Aladrović, eingeleitet. Zum ersten Mal kam es dazu, dass die Polizei vor laufenden Kameras einen aktuellen Minister verhaftete und Ermittlungen gegen drei aktuelle Minister aufnahm. Plenković behauptete, er habe von Horvats Verhaftung aus den Medien erfahren und hob hervor, dass dies ein Beweis der unabhängigen Arbeit der DORH sei. Gleichzeitig beteuerte er aber, dass der Zeitpunkt der Vehaftung und der Ermittlungen gegen die Minister just in eine Woche falle, in der die Regierung erfolgreich die Frist zur Verwendung von EU-Mitteln für den Wiederaufbau nach dem Erdbeben um ein Jahr verlängern konnte und Maßnahmen unternahm, um Preissteigerungen für Energie zu begrenzen. Dieser Teil seiner Aussage impliziert, dass DORH durch die Wahl des Zeitpunkts ihrer Handlungen der Regierung Stolpersteine in den Weg legt. Diese Äußerung wurde als eine indirekte Warnung an die DORH interpretiert. Die politischen Konsequenzen der Strafermittlungen gegen drei Minister konnten nicht vermieden werden: Die Opposition verlangte Neuwahlen, aber Premierminister Plenković gestaltete Ende April sein Kabinett um und entließ die unter Verdacht stehenden Minister, wobei die Regierungsmehrheit stabil blieb.

            In der Öffentlichkeit wurden die Ermittlungen gegen drei aktive Minister unterschiedlich gedeutet: Einerseits als bisher stärkster Beweis, dass Korruption in der HDZ und in ihren Regierungen keinesfalls eine Sache der Vergangenheit ist. Andererseits als ein Beleg dafür, dass USKOK und DORH nach der Blamage in den Fällen Žalac und Agrokor krampfhaft versuchen, ihre Unabhängigkeit zu demonstrieren und das erschütterte Vertrauen zurückzu­gewinnen – zumindest in einem Fall, der finanziell nicht schwer wiegt, aber wegen der Ermittlungen gegen aktive Minister politisch brisant ist. Was werden am Ende die Gerichte sagen? Auf die Antwort auf diese Fragen werden wir jahrelang warten müssen. Auf jeden Fall scheint es, dass die EPPO, die in der kurzen Zeit ihrer bisherigen Arbeit bereits in 8 Fällen Strafermittlungen in Kroatien unternommen hat, auch die Arbeit der DORH dynamisiert hat.

[1] Als 2016 Andrej Plenković zuerst zum Vorsitzenden der HDZ und dann zum Premierminister gewählt wurde, war er von Führungskadern umgeben, die unter seinen Vorgängern Ivo Sanader und Tomislav Karamarko auf ihre Positionen gekommen waren. Es dauerte mehrere Jahre, bis er die alten Kader, zum Teil nach offenen politischen Auseinandersetzungen mit ihnen, austauschen konnte und Personen nach seinen Präferenzen auf die führenden Posten in der Partei und in der Regierung gekommen sind.

[2] Im März 2017 wurde Ivica Todorić, der Gründer und Mehrheitseigentümer des größten kroatischen Konglomerats Agrokor, welches wegen Überschuldung am Rande des Bankrotts stand, durch ein Sondergesetz, populär „Lex Agrokor“ genannt, enteignet. Gegen Todorić wurde Anklage wegen mehreren Wirtschaftsstraftaten erhoben, das anhängige Gerichtsverfahren vor dem Zagreber Gericht steht noch immer am Anfang.

[3] In Kroatien herrscht in der Öffentlichkeit eine negative Einstellung gegenüber dem Freimaurertum, worauf vor allem die kroatische katholische Kirche einen Einfluss hat. Jelenićs Mitgliedschaft in der Freimaurerloge wurde als Beeinträchtigung seiner Unabhängigkeit als Generalstaatsanwalt interpretiert.

Ursachen der Krise der Justiz in Kroatien

von Alan Uzelac

            Die Reformen der Justiz in Kroatien haben, ähnlich wie in anderen postsozialistischen Ländern, nicht zu einer grundlegenden Veränderung des Verständnisses des Rechts und der sozialen Funktion der rechtsprechenden Gewalt geführt. Deswegen haben auch nach den demokratischen Veränderungen Merkmale der Justiz überlebt, die sie im sozialistischen System der Einheit der Staatsgewalt hatte. Dies zeigt sich u. a. in der Auffassung, derzufolge Gerichte nur eine zusätzliche Transmission in der Durchführung der Entscheidungen sind, die in den Zentren der politischen Macht getroffen wurden; sowie darin, dass die richterliche Arbeit nicht mehr ist als die administrative Abfertigung von Rechtsfällen, und dass richterliche Entscheidungen auf wörtlicher Auslegung und hyperformalistischer Anwendung von Gesetzen beruhen sollen. Überlebt hat auch die Auffassung von der instrumentellen Natur des Rechts als eines Mittels zur Durchführung des Willens der herrschenden Eliten und zum Schutz nationaler Interessen.

In den 1990er Jahren war das Hauptkriterium für die Auswahl hoher richterlicher Kader ihre Loyalität gegenüber politischen Strukturen

            In der Periode 1990-2000 wurden Interventionen in die Strukturen der Justiz und die Rekrutierungspolitik für das Justizpersonal nach Kriterien durchgeführt, die Unabhängigkeit und Individualität der Träger*innen richterlicher Funktionen nicht förderten. Ganz im Gegenteil: In den 1990er Jahren war das Hauptkriterium für die Auswahl hoher richterlicher Kader ihre Loyalität gegenüber politischen Strukturen und ihren Zielen. Progressive und demokratisch orientierte Richter*innen und Staatsanwält*innen, die Träger der Transformation der Rechtsprechung im Geiste einer wirklich unabhängigen und sozial verantwortlichen Justiz hätten sein können, wurden entlassen oder sind selbst gegangen. Die neuen, teilweise unerfahrenen Kader setzten die Arbeit in der Tradition der Einheit der Staatsgewalt fort. Gleichzeitig verschlechterte sich die rechtstechnische Qualität der Arbeit in der Justiz. In dieser Periode war die richterliche Gewalt in hohem Maße von der Politik abhängig.

In den 2000er Jahren wurde die Justiz auf Grundlage einer übertriebenen Auffassung der institutionellen Unabhängigkeit der richterlichen Gewalt konsolidiert

            In den 2000er Jahren haben sich die Trends verändert und das System wurde auf Grundlage einer übertriebenen Auffassung der institutionellen Unabhängigkeit der richterlichen Gewalt konsolidiert. Der vorgefundene Zustand der rechtsprechenden Strukturen wurde konserviert und die Rechtsprechung isolierte sich vom Rest der Gesellschaft. Die Rechtfertigung dafür war das Verständnis des Systems der Gewaltenteilung als eines Systems absoluter Trennung der drei Gewalten, und nicht ihres gegenseitigen Ausgleichs und Kontrolle (checks and balances). Die Unabhängigkeit der Rechtsprechung wurde als ein Grund zur Abweisung jeglicher Kritik interpretiert, sowie als Rechtfertigung für die Übernahme auch jener Teile des Justizsystems, die nicht im engeren Sinne zur richterlichen Kompetenz gehören: Gerichtsverwaltung, fachliche Ausbildung der Richter*innen und Staatsanwält*innen, sogar die Ausarbeitung von Gesetzesvorschlägen, die die Justiz betreffen. Das gleiche Muster verfolgten auch andere Rechtsberufe, z. B. Anwälte und Notare, wodurch ein Klima geschaffen wurde, in dem die Justiz als eine Summe geschlossener und durch gemeinsame Interessen verbundener Klassen von Gleichgesinnten perzipiert wurde.

Ab dem Moment, als der kroatische EU-Beitritt gewiss war, wurden die zur Modernisierung der Justiz wesentlichen Reformen unterbrochen oder annulliert

            Während der Verhandlungen über den Beitritt Kroatiens zur Europäischen Union wurden die Reformprozesse maßgeblich durch den politischen Druck aus der EU dahingehend bestimmt, die Justiz in einen „ordentlichen“ Zustand zu bringen. Die externe Natur und politischer Charakter dieses Drucks führten dazu, dass die Justizreform als eine vorübergehende und von der Außenpolitik geprägte Aufgabe aufgefasst wurde. Die Vorgaben der EU wurden nur widerwillig implementiert und riefen in der Praxis negative Reaktionen hervor. Die Versuche derer Implementierung dauerten so lange, bis die politische Entscheidung über den EU-Beitritt Kroatiens getroffen wurde, obwohl die bis dahin durchgeführten Justizreformen nur teilweise erfolgreich waren. Ab dem Moment, als der kroatische EU-Beitritt gewiss war, wurden die zur Modernisierung der Justiz wesentlichen Reformen unterbrochen oder sogar vollständig annulliert. Beispiele hierfür sind die Demontage der (ohnehin schlecht begonnenen) Reform der Zwangsvollstreckung, die Aufgabe objektiver Kriterien bei der Auswahl der Richter*innen oder die Degradierung der Staatlichen Schule für Amtsträger in der Justiz und der Richterlichen Akademie auf das Niveau unverbindlicher Kurse und Abendschulen, an denen Gleichgesinnte ihre Meinungen austauschen. Die Umkehrung der Reformen wurde nicht nur durch den Widerstand der einheimischen Strukturen verursacht, deren Interessen durch Reformen bedroht waren, sondern auch durch viele Schwächen in der Implementierung der Reformen: Dazu gehören Eile und Improvisation im Prozess der Reformen, fehlende Kontinuität der europäischen Expertengruppen, die die Reformen begleiteten, sowie ausbleibende Transparenz, Dialog und Zusammenarbeit mit möglichen Träger*innen der Reformen in Kroatien.          

Die kroatische Justiz ist auf den Umgang mit aktuellen Herausforderungen nicht vorbereitet: Weder auf eine Internationalisierung bzw. Europäisierung, noch auf neue Technologien oder steigende Erwartungen der Öffentlichkeit. Die Richter*innen und anderen Amtsträger in der Justiz sprechen überwiegend keine Fremdsprachen, verfolgen kaum die kroatische Fachliteratur – und ausländische Literatur erst recht nicht, haben keine interdisziplinären Kenntnisse und Erfahrungen außerhalb ihres Berufes und sind IT-Analphabeten. In einem großen Teil der Rechtsprechung herrscht ein antiintellek­tuelles Klima vor und die demokratische politische Kultur der Richter*innen ist relativ schwach.

            Seit Jahren spricht man in Kroatien davon, dass eine Justizreform im Gange ist. Darunter versteht man üblicherweise Gesetzesänderungen, die Gerichtsorganisation und -verfahren betreffen. Es gab bisher zu viele solche Änderungen. Auch gegenwärtig werden Änderungen einiger Systemgesetze vorbereitet. Das Problem besteht darin, dass es sich selten um gut vorbereitete, ambitionierte und systematische Änderungen handelt. Wirkliche Reformen können nicht durch bloße Gesetzesänderungen erreicht werden. Dafür sind umfassende Maßnahmen, konkrete Projekte, klare Verantwortung für den (Miss-)Erfolg und eine effiziente Verfolgung der Auswirkungen notwendig.

[1] Der Fall Agrokor wird im Text von Slavica Lukić näher erklärt.